Beschlussvorlage (Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Baden-Württemberg; Einführung bei der Stadt Lahr)

                                    
                                        Beschlussvorlage
Amt: 202
Singler

Datum: 25.09.2015 Az.: 902.07

Beratungsfolge

Termin

Haupt- und Personalausschuss

26.10.2015

Gemeinderat

16.11.2015

Drucksache Nr.: 253/2015

Beratung

Kennung

Abstimmung

nichtöffentlich
beschließend

öffentlich

Beteiligungsvermerke
Amt
Handzeichen

Eingangsvermerke
Oberbürgermeister

Erster Bürgermeister

Bürgermeister

Haupt- und Personalamt
Abt. 10/101

Kämmerei

Rechts- und
Ordnungsamt

Betreff:

Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Baden-Württemberg;
Einführung bei der Stadt Lahr

Beschlussvorschlag:

Der Gemeinderat beschließt,
1. das Haushaltswesen der Stadt Lahr auf das Neue Kommunale Haushaltsund Rechnungswesen zum 01.01.2019 umzustellen,
2. den künftigen Haushalt produktbereichsorientiert aufzubauen.
In der Funktion als Stiftungsrat beschließt der Gemeinderat die Einführung
des NKHR analog den Nrn. 1 und 2.

Anlage(n):
Projektstrukturplan

BERATUNGSERGEBNIS
Einstimmig

Sitzungstag:

lt. Beschlussvorschlag

mit Stimmenmehrheit

Bearbeitungsvermerk

abweichender Beschluss (s. Anlage)

Ja-Stimmen

Nein-Stimmen

Enthalt.

Datum

Handzeichen

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Begründung:

Am 22.4.2009 hat der Landtag von Baden-Württemberg das Gesetz zur Reform
des
Gemeindehaushaltsrechts
beschlossen.
Die
Neufassungen
der
Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) und der Gemeindekassenverordnung
(GemKVO) traten am 01.01.2010 in Kraft.

1. Verordnung des Innenministeriums über die Haushaltswirtschaft der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung – GemHVO) vom 11. Dezember
2009
§ 64
Inkrafttreten, Übergangszeit
(1) Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2010 in Kraft. Gleichzeitig tritt die Gemeindehaushaltsverordnung vom 7. Februar 1973 (GBl. S. 33), zuletzt geändert durch Verordnung vom 10. Juli 2001 (GBl. S. 466), außer Kraft.
(2) Diese Verordnung ist spätestens für die Haushaltswirtschaft ab dem Haushaltsjahr 2020 anzuwenden. Bis dahin gilt die Gemeindehaushaltsverordnung
vom 7. Februar 1973 (GBl. S. 33), zuletzt geändert durch Verordnung vom 10.
Juli 2001 (GBl. S. 466), weiter. Die Bestimmungen des Abschnitts 10 über den
Kommunalen Gesamtabschluss (§§ 56 bis 58) sind spätestens ab dem Haushaltsjahr 2022 anzuwenden. Für die befristete Weitergeltung von Ausnahmegenehmigungen nach dem bisherigen § 49 GemHVO und ihre Verlängerung
gilt Artikel 13 Abs. 3 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts
vom 4. Mai 2009 entsprechend.
(3) Die Gemeinde kann nach Artikel 13 Abs. 4 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 4. Mai 2009 beschließen, ihr Haushalts- und
Rechnungswesen bereits vor dem Haushaltsjahr 2020 auf die Kommunale
Doppik umzustellen. In diesem Fall ist diese Verordnung ab dem von der Gemeinde bestimmten Haushaltsjahr anzuwenden.

Laut Artikel ist eine Übergangsfrist vorgesehen, sodass die Kommunen ihr Haushalts- und Rechnungswesen spätestens ab dem Jahr 2020 nach dem neuen
Haushaltsrecht führen müssen.
Ein Grundsatzbeschluss zur Umstellung auf das Neue Kommunale Haushaltsrecht
wurde bereits am 21.02.2011 vom Gemeinderat gefasst. Aufgrund Überlegungen
des Gesetzgebers zu einem möglichen Wahlrecht und ggfs. einer weiter zu fassenden Übergangsfrist kam das Projekt Mitte 2011 zum Erliegen und soll jetzt neu
aufgenommen werden.
Angestrebter Zeitpunkt für die Umstellung auf die Doppik in der Verwaltung ist der
01.01.2019 (Eröffnungsbilanzstichtag). Die Einführung des Neuen Kommunalen
Haushalts- und Rechnungswesens ist keine freiwillige Aufgabe, sondern gesetzlich
zwingend vorgeschrieben.
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Die Erstellung eines kommunalen konsolidierten Gesamtabschlusses (Konzernbilanz) ist erstmals voraussichtlich bis zum 31.12.2021 geplant. Gesetzlich gelten für
den Gesamtabschluss die Übergangsfristen der Eröffnungsbilanz analog.

2. Grundzüge des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens
(NKHR)
2.1 Die Drei-Komponenten-Rechnung
Die bisherige Unterteilung in einen Verwaltungs- und einen Vermögenshaushalt
wird künftig entfallen. Das NKHR stützt sich vielmehr auf die sog. DreiKomponentenrechnung.

I
Die Vermögensrechnung (kaufmännische Bilanz) als zentrales doppisches Rechnungssystem bildet das gesamte Vermögen sowie alle Schulden ab. Dabei sind einige kommunale Besonderheiten zu beachten. In der Ergebnisrechnung (kaufmännische Gewinn- und Verlustrechnung) wird der Gesamtressourcenverbrauch einer
Rechnungsperiode ermittelt. In der Finanzrechnung werden die jeweiligen Einzahlungen und Auszahlungen sowohl aus laufender Verwaltungstätigkeit als auch aus
Investitions- und Finanzierungstätigkeit dargestellt.

2.2 Outputorientierung
Mit dem Ziel einer effizienteren Steuerung der Kommune ist die Umstellung von einer zahlungswirksamen auf eine ressourcenorientierte Darstellungsweise der kommunalen Haushaltswirtschaft und des Rechnungswesens unumgänglich.
Anstelle der bisherigen Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) soll durch die
Vorgabe von Zielen für kommunale Dienstleistungen eine outputorientierte und
transparente Verwaltung geschaffen werden. Die gänzliche Berücksichtigung der
Aufwendungen (Abschreibungen, Rückstellungen, etc.) soll die Verwaltung noch
stärker zu einem wirtschaftlichen Handeln anhalten.
Das NKHR beinhaltet das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit. Ziel ist es, den gesamten Ressourcenverbrauch innerhalb eines Haushaltsjahres durch entsprechende Erträge zu decken. Jede Generation soll für die von ihr
verbrauchten Ressourcen aufkommen und keine unverantwortbare Hypothek für
nachfolgende Generationen produzieren.
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2.3 Doppischer Haushalt

Gesamthaushalt
Ergebnishaushalt

Finanzhaushalt

Haushaltsquerschnitt
Teilhaushalt
A
TeilTeilErg.- Fin.HH
HH

Teilhaushalt
B
TeilTeilErg.- Fin.HH
HH

Teilhaushalt
C
TeilTeilErg.- Fin.HH
HH

Die bisherige Gliederung in zehn Einzelpläne entfällt.
Der neue Gesamthaushalt der u.a. aus dem Ergebnis- und dem Finanzhaushalt besteht, gliedert sich in örtlich festgelegte Teilhaushalte, die wiederum in Teilergebnisund Teilfinanzhaushalte aufgesplittet werden müssen. Dabei sind mindestens 2
Teilhaushalte zu bilden.
Die Mindestgliederung des Haushalts beschränkt sich nach den gesetzlichen Vorgaben auf wenige für eine einheitliche Struktur besonders relevante Bereiche (vergleichbar mit den bisherigen Einzelplänen). Demnach sind mindestens 37 verbindlich vorgegebene produktbezogene Positionen im Haushalt aufzuführen. Die Ausgestaltung einer detaillierteren Haushaltsplandarstellung kann an die örtlichen
Schwerpunkte angepasst werden.
Der doppische Haushaltsausgleich wird sich künftig auf den Ergebnishaushalt konzentrieren, wobei zusätzlich nicht zahlungswirksame Verbräuche innerhalb einer
Rechnungsperiode zu erwirtschaften sind. Die Liquidität muss zudem stets gesichert sein.
Der bereits existierende Produktplan der Stadt Lahr muss an die neuen Vorgaben
des Landes Baden-Württemberg angepasst werden. Dabei ist grundsätzlich zwischen einer produktorientierten und einer organisationsorientierten Gliederung zu
wählen.

a.) Haushaltsaufbau nach der örtlichen Organisation
Bei der nach der örtlichen Organisation produktorientierten Gliederung orientieren
sich die Kommunen bei der Bildung der Teilhaushalte an der Aufbauorganisation.
Es muss individuell über die Bildung der einzelnen Teilhaushalte (Dezernate, Ämter, Abteilungen usw.) entschieden werden. Innerhalb der Teilhaushalte wird der
Haushaltsplan produktorientiert dargestellt.
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Werden Teilhaushalte nach der örtlichen Organisation gegliedert, sind dem Haushaltsplan eine Übersicht über die Zuordnung der Produktbereiche und Produktgruppen zu den Teilhaushalten und eine Übersicht über die Zuordnung der Erträge und
Aufwendungen des Ergebnishaushalts zu dem verbindlich vorgegebenen Produktrahmen als Anlage beizufügen (§ 4 Abs. 5 GemHVO). Bei Gliederung nach der örtlichen Organisation können Produktbereiche nach den vorgegebenen Produktgruppen oder Produkten auf mehrere Teilhaushalte aufgeteilt werden. Es ist somit zulässig, einzelne Produkte einer Produktgruppe verschiedenen Teilhaushalten („Produktgruppensplitting“) zuzuordnen. Es ist allerdings unzulässig, ein Produkt auf verschiedene Teilhaushalte („Produktsplitting“) aufzuteilen.

b.) produktorientierter Haushaltsaufbau
Bei der produktbereichsorientierten Darstellungsweise muss geprüft werden,
welche Produktbereiche in einer Verantwortung liegen, ob diese in einem Teilhaushalt zusammengefasst werden können oder ob diese getrennt nach verschiedenen
Bereichen in mehreren Teilhaushalten abgebildet werden sollen. Bei der Bildung
der Teilhaushalte können mehrere Produktbereiche zu einem Teilhaushalt zusammengefasst werden. Erbringen mehrere Organisationseinheiten Leistungen für dasselbe Produkt, so ist dies in den betroffenen Teilhaushalten durch interne Leistungsverrechnung darzustellen.

c.) Resümee
Die Probleme einer Haushaltsgliederung nach der örtlichen Organisation bestehen
darin, dass die Zuordnung eines Produktes, welches von verschiedenen Organisationseinheiten erbracht wird, nicht einem konkreten Teilhaushalt zugeordnet werden
kann (bspw. Bürgerbüro und Ortsverwaltungen). Des Weiteren müsste der Haushalt
bei Veränderungen der Aufbauorganisation immer wieder verändert werden.
Dadurch wäre die Vergleichbarkeit der Haushalte über den Zeitraum von mehreren
Jahren nicht mehr möglich. Die Teilnehmer der zur Einführung des NKHR bei der
Stadt Lahr gebildeten Arbeitsgruppe empfehlen deshalb eine Darstellung in Form
des produktbezogenen Haushaltes, da man sich hier an der vorgegebenen Produktstruktur orientiert und somit die Produktsicht im Vordergrund steht.
Dies ermöglicht auch interkommunale Vergleiche mit anderen Städten. So haben
sich beispielsweise die Städte Offenburg, Achern, Bühl und Oberkirch ebenfalls für
eine produktorientierte Gliederung ausgesprochen. Insbesondere wären damit Vergleiche der Großen Kreisstädte im Ortenaukreis leichter möglich. Darüber hinaus ist
der Haushalt nach den einzelnen Aufgabenbereichen (ähnlich dem bisherigen kameralen Haushalt nach Unterabschnitten) gegliedert, welches die Transparenz erhöht und sich somit der Gemeinderat leichter zurechtfinden kann. Hierdurch soll erreicht werden, dass die Sachdiskussionen im Vordergrund stehen.

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2.4 Eröffnungsbilanz
Der Eröffnungsbilanz kommt im NKHR eine zentrale Bedeutung zu. Die Bewertung
des Vermögens und der Schulden hat direkte Auswirkung auf das ausgewiesene
Basiskapital. Zudem beeinflussen die für die Eröffnungsbilanz ermittelten Wertansätze die Belastungen der folgenden Perioden. § 62 GemHVO sieht die Anwendung
besonderer Vereinfachungsregelungen vor, die den Aufwand der erstmaligen Vermögensbewertung minimal halten sollen. U.a. kann beispielweise auf den Ansatz
geleisteter Investitionszuschüsse verzichtet werden. Außerdem sieht die GemHVO
lediglich die Bildung weniger Pflichtrückstellungen vor, räumt aber ein weitreichendes Wahlrecht bei zusätzlichen Rückstellungen ein.

3. Projektorganisation bei der Stadt Lahr
Das NKHR wird unter Federführung der Kämmerei eingeführt. Die Projektleitung
obliegt dem Stadtkämmerer.
Aufgrund der umfassenden Umstellungstätigkeiten gliedert sich das Projekt in 7
Teilprojektgruppen (s. Anlage Projektstruktur).
Die unterschiedlichen Teilprojekte starten und enden zeitversetzt.
Die Zeitplanung der Projektarbeit erstreckt sich von 2015 bis 2019.

3.1 Teilprojekte
1. Produktplan / Kosten- und Leistungsrechnung / Berichtswesen
Projektleitung: Abteilungsleitung Abteilung Beteiligungen, Betriebswirtschaft
und Steuern
2. Budgetierung / Haushalt
Projektleitung: Abteilungsleitung Abteilung Allgemeine Finanzverwaltung und
Haushalt
3. Bilanzierung / Eröffnungsbilanz
Projektleitung: Abteilungsleitung Abteilung Allgemeine Finanzverwaltung und
Haushalt
4. Organisation des Rechnungswesens
Projektleitung: Abteilung Stadtkasse
5. Mitarbeiterqualifizierung
Projektleitung: Abteilungsleitung Abteilung Beteiligungen, Betriebswirtschaft
und Steuern & Abteilung Personal, Organisation und Datenverarbeitung
6. Konzernbilanz
Projektleitung: Abteilungsleitung Abteilung Beteiligungen, Betriebswirtschaft
und Steuern
7. Projektmanagement
Projektleitung: Stadtkämmerer

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4. Mitarbeit aller Fachämter und Bereiche
Die Bedeutung des Projektes wird aus den vorstehenden Ausführungen zu den Beschlussvorschlägen deutlich. Es handelt sich um eine Gemeinschaftsleistung der
gesamten Verwaltung. Daher muss bereits heute deutlich hervorgehoben werden,
dass dieser Umstellungsprozess alle Bereiche der Verwaltung betreffen wird und
zeitweise erhebliche Arbeitskapazitäten in den Facheinheiten für die zeit- und sachgerechte Durchführung dieses Projektes erforderlich sein werden.
Konkret sind im ersten Schritt Ansprechpersonen in den Facheinheiten zu benennen, die frühzeitig in die Projektorganisation eingebunden werden und die Verbindung zwischen den Beteiligten sicherstellen sollen.
Darüber hinaus werden Arbeitskapazitäten weiterer Mitarbeitender aus den
Fachämtern und Bereichen für die Durchführung der Teilprojekte in unterschiedlichem Maße erforderlich.
Der Umfang kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht seriös geschätzt werden, wird
sich aber im Laufe der detaillierten Teilprojektplanung ergeben.

5. Information der Gremien
Im Rahmen der Zwischenberichterstattung ist zu Meilensteinen und Teilergebnissen
sowie zur finanziellen Entwicklung des Projektes zu berichten. Eine halbjährige Berichterstattung wird angestrebt.
Außerdem sind Schulungen für die Gremienmitglieder vorgesehen.

6. Kosten der Einführung des NKHR
6.1 Personalkosten
Zur Einführung des NKHR wurde bereits eine auf die Projektdauer befristete Vollzeitstelle besetzt. Für das bereits vorhandene Personal werden im Rahmen des
Projektes Mehrarbeitsstunden anfallen, die es mittels einer geeigneten Regelung zu
vergüten gilt.

6.2 Sachmittelkosten
Die hauptsächlichen Kosten für die Einführung entstehen unter anderem durch
Aufwendungen für Arbeitsmittel, fachspezifische Lexika, Weiterbildung, Reisekosten, externe Beratungsleistungen, Finanzsoftware u.s.w..

6.3 Gesamtkosten
Der Gemeindetag Baden Württemberg hat 2004 folgende Schätzwerte zur Einführung des NKHR angegeben:
1. Einmalige Einführungskosten 13-15 € je Einwohner (580.000 € - 670.000 €).
2. Laufende Kostenbelastung 3 € je Einwohner und Jahr (135.000 €).
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Durch den Einsatz von geschulten Mitarbeitern können die Einführungskosten geringer ausfallen. Außerdem teilen sich die Einführungskosten auf die gesamte Projektphase, also 4 Jahre auf. Viele Gemeinden rechnen im Rahmen der Einführung
mit einem dauerhaften Personalmehrbedarf im Bereich der Kämmerei.
Nach Empfehlungen der „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGST)“ wurde bereits ein separater Unterabschnitt 0320 „Einführung
NKHR“ im Haushalt angelegt.

7. Treuhandvermögen/ Sondervermögen/ Abwasserverband Raumschaft Lahr
Die vorausgegangenen Ausführungen gelten analog für das städtische Treuhandvermögen (Hospital- und Armenfonds Lahr). Das Sondervermögen Eigenbetrieb
„Spital – Wohnen und Pflege“ soll wie bisher nach Eigenbetriebsrecht geführt werden.
Das städtische Sondervermögen soll wie bisher nach Eigenbetriebsrecht geführt
werden. Dazu zählen die Eigenbetriebe „Abwasserbeseitigung Lahr“, „Bäder, Versorgung und Verkehr Lahr“, der „Bau- und Gartenbetrieb Lahr“.
Die Umstellung des Abwasserverbandes wird zu einem späteren Zeitpunkt festgelegt. Die Verwaltung wird hierfür im Rahmen der Zuständigkeiten Empfehlungen an
die Verbandsverwaltung aussprechen.

Dr. Wolfgang G. Müller
Oberbürgermeister

Jürgen Trampert
Stadtkämmerer