Beschlussvorlage (Finanzierungs- und Entschuldungskonzept für die Haushaltsjahre 2015 ff.)

                                    
                                        Beschlussvorlage
Amt: 201
Wurth

Datum: 03.06.2014 Az.:

Drucksache Nr.: 145/2014

Beratungsfolge

Termin

Beratung

Kennung

Abstimmung

Haupt- und Personalausschuss

30.06.2014

vorberatend

nichtöffentlich

Gemeinderat

28.07.2014

beschließend

öffentlich

Beteiligungsvermerke
Amt
Handzeichen

Eingangsvermerke
Oberbürgermeister

Erster Bürgermeister

Bürgermeister

Haupt- und Personalamt
Abt. 10/101

Kämmerei

Rechts- und
Ordnungsamt

Betreff:

Finanzierungs- und Entschuldungskonzept
für die Haushaltsjahre 2015 ff.

Beschlussvorschlag:

Siehe Seite 2

Anlage(n):
Anlage 1 -Finanzplanung 2013 -2017 -Stand 04.06.2014
Anlage 2 -Rücklagendarstellung mit Ergebnis 2013 -Stand 04.06.2014

BERATUNGSERGEBNIS
Einstimmig

Sitzungstag:

lt. Beschlussvorschlag

mit Stimmenmehrheit

Bearbeitungsvermerk

abweichender Beschluss (s. Anlage)

Ja-Stimmen

Nein-Stimmen

Enthalt.

Datum

Handzeichen

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Seite - 2 -

Begründung:
Beschlussvorschlag:

1. Der Gemeinderat der Stadt beschließt das Finanzierungs- und Entschuldungskonzept für die Haushaltsjahre 2015 ff. nach Maßgabe der in der Vorlage enthaltenen Ausführungen bzw. Festlegungen.
2. Wesentliche Eckpunkte des „Zwei-Phasen-Konzepts“ sind:
Erste Phase (Finanzierungskonzept / Zeitraum bis zur LGS)
Ab 2015 ff. sind in den jeweiligen Jahreshaushalten im Vergleich zur aktuellen
mittelfristigen Finanzplanung (Haushaltsplan 2014) Haushaltsmittel in Höhe
von mind. 1 Mio. Euro für die Finanzierung der LGS bzw. des Zukunftsinvestitionsprogramms freizusetzen. Dabei sind die Vorgaben für den Fall einnahmeseitiger Verbesserungen („Bonus“) bzw. Verschlechterungen („Malus“) entsprechend zu berücksichtigen
Der kommende Haushalt 2015 ist so zu planen, dass vorrangig die hohen
Haushaltsreste abgebaut werden. Neue Unterhaltungs- und Investitionsmaßnahmen werden nur bei absolut zwingendem Bedarf in den Haushaltsplan
2015 aufgenommen.
Zweite Phase (Entschuldungskonzept / nach der LGS)
Die Rückführung der (nach der ersten Phase) noch erforderlich
gewordenen Neuverschuldung erfolgt über einen angemessenen Zeitraum mit
für den Haushalt verkraftbaren Ratentilgungen.
Die konkrete Ausgestaltung dieser Entschuldungsphase (z.B. Zeitraum der
Entschuldung bzw. Höhe der jährlichen Schuldrückführung), die in Abhängigkeit der tatsächlichen Höhe der Neuverschuldung und der Vereinbarkeit mit
der Leistungsfähigkeit des Haushalts steht, ist nach der LGS bis spätestens
Sommer 2019 durch einen entsprechenden Beschluss des Gemeinderats zu
fixieren.

3. Die Verwaltung wird beauftragt, die künftigen Haushalts- und Finanzplanungen in den jeweiligen Entwurfsfassungen (erstmals für das kommende Haushaltsjahr 2015) entsprechend der Beschlusslage aufzustellen und dem Gemeinderat vorzulegen.

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Begründung:

Ausgangslage:
Im April 2009 hat sich die Stadt Lahr mit einem landschaftsplanerischen Konzept
für die Gewanne „Mauerfeld“, „Stegmatten“ und „Unteres Brüchle“ um die Austragung einer Landesgartenschau in den Jahren 2015 bis 2025 beworben.
Mit Beschluss des Ministerrats Baden-Württemberg vom 15.12.2009 erhielt die
Stadt Lahr den Zuschlag zur Ausrichtung der Landesgartenschau 2018 (kurz:
LGS). Der Zuschlag ist verbunden mit einer Landesförderung in Höhe von max.
5 Mio. Euro aus dem Programm „Natur in Stadt und Land“ zur Schaffung von
neuen, auf Dauer angelegten Parkanlagen.
Am 5. Juli 2010 hat der Gemeinderat den formalen Annahmebeschluss zur Durchführung der LGS gefasst.
Als grundlegende Basis für die Planungen wurde zunächst ein landschaftsarchitektonischer Wettbewerb zur Gestaltung der Daueranlagen ausgelobt. Im Juli
2011 ist das Landschaftsarchitekturbüro club L 94 aus Köln als Erstplatzierter
ausgewählt worden.
Im Weiteren folgte dann die Durchführung eines Planungswettbewerbs für das
Brückenbauwerk. Im Juni 2012 ging der erste Preis an das Büro EiSat mit Henchion Reuter Architekten aus Berlin.
Am 27. Januar 2014 hat der Gemeinderat die ersten Beschlüsse für (Hoch-)
Baumaßnahmen auf dem Gelände LGS gefasst. So wurde entschieden, sowohl
eine Sporthalle als auch Sportfreianlagen (zwei Sportplätze und ein Multifunktionsfeld) im Bürgerpark Mauerfeld zu errichten.
Mit Beschluss vom 31. März 2014 hat sich der Gemeinderat hinsichtlich der Anlegung eines Sees im Stegmattenpark mehrheitlich für einen Natur- und Badesee
(Variante 2) ausgesprochen.
Eine Fülle weiterer Entscheidungen bezüglich der LGS bzw. über Maßnahmen auf
dem Gartenschaugelände (nach dem „Zukunftsinvestitionsprogramm Lahr 2019“)
hat der Gemeinderat in der Sitzung am 12. Mai 2014 getroffen.
So wurde der Beschluss über die Gründung und Beteiligung der Stadt Lahr an der
„Landesgartenschau Lahr 2018 GmbH“ herbeigeführt sowie beschlossen,
ein römisches Streifenhaus mit Funktionsräumen für die museale Betreuung
und Begegnungsräumen und
eine 4-gruppige Kindertagesstätte
auf dem LGS-Gelände (Bürgerpark Mauerfeld) zu errichten.

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Auch votierte der Gemeinderat für die Verkleinerung der Kleingartenanlage und
stimmte schließlich dem vorgelegten Rahmen- und Kostenplan „Landesgartenschau 2018“ einschließlich dem „Zukunftsinvestitionsprogramm Lahr 2019“ zu.
Das „Zukunftsinvestitionsprogramm Lahr 2019“, das einen Bestandteil des Rahmenplans darstellt, beinhaltet eigenständige Projekte auf dem Gartenschaugelände. Im Einzelnen handelt es sich hier um folgende Maßnahmen:
Sporthallenkomplex
Sportfreiflächen
Römisches Streifenhaus (Finanzierung über Sparkasse)
Museale- und Begegnungsräume (Teilfinanzierung über Regionalstiftung der Sparkasse)
Kindertagesstätte (4-gruppige Einrichtung)

Finanzierungs- und Entschuldungskonzept:
Der Finanzierungshintergrund für die Landesgartenschau 2018 ist allgemein bekannt: es darf weiterhin davon ausgegangen werden, den Kernbereich der LGS,
also die Parkdaueranlagen mit See (in der vom Gemeinderat am 31. März 2014
beschlossenen Variante 2 „Natur- und Badesee“) und Brücke ohne neue Schulden
finanzieren zu können.
Für diese Daueranlagen (einschließlich See und Brücke) werden nach dem vom
Rat am 12. Mai 2014 beschlossenen Rahmen- und Kostenplan „Landesgartenschau 2018“ für den Zeitraum bis 2017 Gesamtkosten (Brutto) in Höhe von rd.
25,7 Mio. Euro angesetzt. Davon können erwartete Förderzuwendungen (u.a.
5 Mio. Euro Landesförderung aus dem Programm „Natur in Stadt und Land) in Abzug gebracht sowie Vorsteuerabsetzungen berücksichtigt werden.
In der mittelfristigen Finanzplanung bzw. im dazugehörenden mehrjährigen Maßnahmenprogramm sind die Daueranlagen unter der Kategorie I (= Kern-/
Pflichtbereich der LGS) gelistet. Dort sind im Vergleich zum Rahmen- und
Kostenplan „Landesgartenschau 2018“ noch weitere Einzelmaßnahmen (Grunderwerb, Straßenbaumaßnahme „Mauerweg“, klimafreundliche LGS) ausgewiesen.
Die obige Aussage für eine Projektrealisierung ohne neue Schulden bezieht sich
auch auf diese Maßnahmen, d.h., auf alle Vorhaben der Kategorie I.
Neben der LGS sieht das mehrjährige Maßnahmenprogramm für den Zeitraum
2014 bis 2017 weitere Bauinvestitionen zur Stadtentwicklung in Höhe von rd. 23,7
Mio. Euro vor, die ebenfalls ohne weitere Fremdmittel finanziert werden können.
Als Beispiele können genannt werden: Erweiterung der Otto-Hahn-Realschule zur
Ganztagesschule, Stadtsanierungsmaßnahme „Kanadaring“, Umbau der ehem.
Tonofenfabrik zu einem stadtgeschichtlichen Museum, Umgestaltung von Bahnhof
und Bahnhofsvorplatz, Umbau Friedrich-Ebert-Platz sowie eine ganze Reihe von
Maßnahmen in den Stadtteilen.

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Die Daten der Finanzplanung zeigen aber auch deutlich auf, dass ein Großprojekt
wie der vom Gemeinderat Ende Januar 2014 beschlossene Neubau einer Sporthalle im Bürgerpark Mauerfeld ohne zusätzliche Kredite nicht schaffbar ist. Neben
der Sporthalle kommen auch noch die Sportfreiflächen sowie die weiteren Maßnahmen nach dem „Zukunftsinvestitionsprogramm Lahr 2019“ hinzu. Allein für die
beiden Vorhaben „Sporthalle“ und „Sportfreiflächen“ ist mit (voraussichtlich verbleibenden) Gesamtkosten von insgesamt rd. 13 Mio. Euro zu rechnen.
Bei einer Neuverschuldung kann und darf es aber keinen nach oben offenen
Spielraum für Kreditneuaufnahmen geben. Bereits im Rahmen der Neujahrsansprache ist der Betrag mit 10 Mio. Euro beziffert und gemessen an den geschaffenen Werten als gerechtfertigt und für die Stadt leistbar bewertet worden. Allerdings
kann es nicht alleine bei der Nennung eines Betrages bleiben. Vielmehr gilt es,
flankierend ein Konzept festzulegen, um ein definiertes Kreditlimit sicherzustellen
und wenn irgend möglich, den unabdingbaren Bedarf an neuen Darlehen zu reduzieren.
Diesen Überlegungen folgend ist dem Gemeinderat in der Sitzung am 27. Januar
2014 im Rahmen der Entscheidung zum Neubau der Sporthalle im Bürgerpark
Mauerfeld auch vorgeschlagen worden, ein entsprechendes Finanzierungs- und
Entschuldungskonzept festzulegen.
Dieser Empfehlung ist der Gemeinderat in der Sitzung am 27. Januar 2014 bei nur
einer Gegenstimme gefolgt.
Der Vorschlag basierte dabei auf folgenden in der Ratssitzung skizzierten Überlegungen:
(1) In einer ersten Phase sollten auf dem Weg zur Landesgartenschau bis 2018
in den einzelnen Jahreshaushalten erhöht Mittel in einer Größenordnung von
zumindest 1 Mio. Euro für die Finanzierung der Landesgartenschau freigesetzt
werden. Dabei sollten bei den jährlichen Haushaltsberatungen orientiert an
den Eckwerten der vorliegenden mittelfristigen Finanzplanung -namentlich Zuführungsrate und Rücklagenverbrauch- entsprechende Verbesserungen erreicht werden.
Ergeben sich in den einzelnen Jahresergebnissen Verbesserungen, sollten
diese -soweit möglich- ebenfalls einbezogen werden.
Auch wird im Zeitraum bis 2018 zu überlegen sei, ein Jahr einzulegen, in dem
vorrangig die hohen Haushaltsreste abgebaut werden sollten. Neue Unterhaltungs- und Investitionsmaßnahmen könnten dann nur bei absolut zwingendem
Bedarf in den Haushaltsplan aufgenommen werden.
Ziel sollte sein, ein Kreditvolumen von bis zu 10 Mio. Euro sicherzustellen.
(2) In einer zweiten Phase sollten nach der Landesgartenschau 2018 Mittel in
Höhe von jährlich 1 Mio. Euro bzw. für den Haushalt verkraftbaren Raten zur
Rückführung der zusätzlich aufgenommenen Kredite aber auch fortgesetzt zur
Tilgung der Altschulden aufgewendet werden. Der tatsächliche Kreditbedarf
sollte weitest möglich reduziert und eine angemessene Schuldrückführung
nach der LGS gewährleistet werden.

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Dieses “Zwei-Phasen-Konzept“ ist von der Verwaltung in der mit gemeinderätlichen Vertretern besetzten Lenkungsgruppe „Haushaltsstruktur“ in der Sitzung am
26. März 2014 detailliert vorgestellt und erläutert worden.
Nach einem ausgiebigen Austausch bzw. Beratungsverlauf haben die vorgeschlagenen inhaltlichen Ausgestaltungspunkte für das vorgesehene Finanzierungs- und
Entschuldungskonzept eine breite Zustimmung der Lenkungsgruppe erfahren.
Gleichzeitig ist einvernehmlich festgelegt worden, das Finanzierungs- und Entschuldungskonzept noch vor der Sommerpause 2014 dem Gemeinderat zur Beschlussfassung vorzulegen.
Nach der sehr positiven Behandlung der Angelegenheit in der Lenkungsgruppe
„Haushaltsstruktur“ wird dem Gemeinderat der Vorschlag unterbreitet, die beiden
vorgenannten Handlungsphasen inhaltlich wie folgt auszugestalten und umzusetzen:

Erste Phase (Finanzierungskonzept/Zeitraum bis zur LGS)

In dieser ersten Phase sind in den jeweiligen Jahreshaushalten Mittel in einer
Größenordnung von mind. 1 Mio. Euro für die Finanzierung der LGS bzw. des Zukunftsinvestitionsprogramms freizusetzen.
Gradmesser hierfür sind die Eckwerte des Haushaltsplans 2014 bzw. der Mittelfristigen Finanzplanung (kurz: MifriFi) und damit die jährlichen Zuführungsraten
vom Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt und im Weiteren die jeweils vorgesehenen Rücklagenentnahmen.
Der Haushaltsplan 2014 bzw. die MifriFi basieren einnahmeseitig1:1 auf den Orientierungsdaten des Landes für die kommunale Haushalts- und Finanzplanung
(Haushaltserlass 2014 vom 17.06.2013 unter Einbeziehung der November-Steuerschätzung 2013).
Im Weiteren sind alle sonstigen erwarteten Einnahmen für den Verwaltungs- und
Vermögenshaushalt sowie alle zum Zeitpunkt der Planaufstellung bzw.
-verabschiedung erkennbaren und für notwendig erachteten ausgabeseitigen
Mittelbedarfe für laufende und vermögenswirksame Zwecke berücksichtigt. Damit
stellen die Eckwerte der MifriFi eine grundsätzlich belastbare Vergleichsgrundlage
bzw. messbare Basis für die Zielerreichung dar.
Dies gilt jedoch nur unter folgenden wesentlichen Vorbehalten bzw. Annahmen, da
ansonsten eine Korrektur bzw. Fortschreibung der maßgeblichen Eckwerte erforderlich würde (allgemeine und stadtindividuelle „Risiken“, keine abschließende
Auflistung):

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unverändert gute volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen
(die Orientierungsdaten des Landes für die MifriFi basieren auf den Ergebnissen der Steuerschätzungen 2013 und spiegeln -in Erwartung einer stabilen konjunkturellen Entwicklung bis
zum Jahr 2017- positive Einnahmeprognosen mit z.T. beachtlichen Steigerungsraten wider)

keine ungeplanten und unabweisbaren Ausgaben(mehr)bedarfe in größerem
Umfang
(z.B. Bauunterhaltungs-/Brandschutzmaßahmen, Mehrkosten bei investiven Maßnahmen)

keine übermäßigen Steigerungen der Personalkosten
(z.B. erhebliche Tarif-/Besoldungserhöhungen, Stellenmehrungen)

keine übersteigerten Energiepreisentwicklungen (z.B. aktuelle Situation Ukraine)
keine übermäßigen Verschlechterungen des Zinsniveaus auf dem Kreditmarkt
keine ungünstigen Entwicklungen des Hebesatzes für die Kreisumlage
eines finanziell überschaubar gehaltenen Aufwandes für den Durchführungshaushalt der LGS
keine unerwarteten Entwicklungen der Bewirtschaftungsaufwendungen für die
Flugbetriebsflächen (derzeit kostenneutral)
überschaubar gehaltene haushaltstechnische Auswirkungen im Zuge der Einführung des „Neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens“ (NKHR)
(z.B. der Erwirtschaftung der Abschreibungen)

keine sonstigen erheblichen finanziellen Verschlechterungen im Vergleich zum
planmäßigen Status quo
(z.B. im Zuge der Umsetzung neuer Rechtsvorgaben übergeordneter staatlicher Stellen ohne
auskömmliche Mittelkompensation)

Hinsichtlich der Freisetzung von Mitteln in Höhe einer jährlichen Größenordnung
von mind. 1 Mio. Euro beschränkt sich der Blick bezogen auf den Verwaltungshaushalt in erster Linie auf die Ausgabenseite, da verstärkt hier ausreichende
Steuerungsmöglichkeiten für die Zielerreichung gesehen werden.
Auf der Einnahmenseite des Verwaltungshaushaltes sind solche Lenkungs-/
Eingriffsmöglichkeiten nur sehr begrenzt vorhanden (z.B. nur über die Festsetzung
von Hebesätzen und über Gebühren und Entgelte).
Aus diesem Grund fokussiert sich das Handlungsfeld zunächst auf die Ausgaben
des Verwaltungshaushaltes. Hier werden vornehmlich im Bereich des sächlichen
Verwaltungs- und Betriebsaufwandes sowie eingeschränkt im Personal- und
Zuschusssektor entsprechend zielführende Steuerungselemente gesehen.
Sofern es in einem Planjahr im Vergleich zur MifriFi zu Mehreinnahmen im Verwaltungshaushalt kommen sollte (Stichwort „Bonus“), sind diese zur ausgabenseitigen Mittelfreisetzung von mind. 1 Mio. Euro hinzuzurechnen, d.h. als weitere Verbesserung zu betrachten.

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Kommt es auf der Einnahmenseite des Verwaltungshaushaltes hingegen zu Verschlechterungen in der Planungsphase (Stichwort „Malus“), sind diese bis zu einer
Höhe von mind. 0,5 Mio. Euro über eine weitere Mittelfreisetzung auf der Ausgabenseite des Verwaltungshaushaltes bzw. überhaupt ausgabenseitig auszugleichen, ggf. auch in einem mehrjährigen Betrachtungszeitraum.
Gleichzeitig ist der jahresbezogene Vermögenshaushalt bzw. das Investitionsprogramm planmäßig so zu gestalten, dass die im Verwaltungshaushalt erzielte
Mittelfreisetzung bzw. Verbesserung auch zu einer entsprechend reduzierten
Rücklagenverwendung führt bzw. sind im Weiteren auch vermögenswirksame
Mittelfreisetzungen vorzunehmen (z.B. zeitliche Streckung von Investitionsmaßnahmen).
Darüber hinaus ist im Planungszeitraum bis 2018 ein Haushaltsjahr einzuplanen,
in dem vorrangig die hohen Haushaltsreste abgebaut werden (Summe der Haushaltsausgabereste 2013: rd. 13 Mio. Euro). Neue Unterhaltungs- und Investitionsmaßnahmen werden dann nur bei absolut zwingendem Bedarf in den Haushaltsplan aufgenommen. Dies schafft Finanzkapazität für die LGS und Arbeitskapazität
für die Umsetzung schon beschlossener Maßnahmen.
Vorgeschlagen wird, bereits den kommenden Haushaltsplan 2015 in diesem Kontext aufzustellen, d.h. neue Unterhaltungs- und Investitionsmaßnahmen nur bei
unabweisbarem Bedarf einzuplanen.
Sofern sich in den einzelnen Jahresergebnissen gegenüber den Planungen (weitere) Verbesserungen ergeben, sind diese ebenfalls einzubeziehen, soweit sie
nicht zwingend als Finanzierungs-/Deckungsmittel für ungeplante und unabweisbare Mittelbedarfe einzusetzen sind.
Im Weiteren wird auf die Anlage 1 „Investitions- und Finanzierungsplan für die
Jahre 2013 bis 2017“ verwiesen. Hierbei handelt es sich im Vergleich zum Abdruck im Haushaltsplan 2014 (Seite 461 ff.) um eine in folgenden Punkten fortgeschriebene Fassung:
-

die Ergebnisverbesserung 2013 ist mit rd. 6,5 Mio. Euro statt wie bisher mit
4,0 Mio. Euro berücksichtigt (= + 2,5 Mio. Euro)

-

die Kosten für den Stegmattensee im Bürgerpark Mauerfeld (Variante 2: Natur- und Badesee) sind von bisher 4,2 Mio. Euro auf rd. 3,85 Mio. Euro reduziert worden (= - 0,35 Mio. Euro)

-

Die Planungskosten für die Parkanlagen sind um 0,345 Mio. Euro reduziert
worden (künstlerische Oberleitung)

-

Die Baukosten für den Kleingartenpark sind um 0,4 Mio. Euro reduziert worden (Verkleinerung der Parkanlage).

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In der Summe führen diese Fortschreibungen im Vergleich zur bisherigen MifriFi
mit Stand vom 10.12.2013 (Haushaltsplan 2014) zu einer Gesamtverbesserung
von rd. 3,6 Mio. Euro. Dies führt im Betrachtungszeitraum bis 2017 statt einer
Neuverschuldung von 1,4 Mio. Euro zu einem Finanzierungs-/Deckungsmittelüberhang von rd. 2,2 Mio. Euro.
Darüber hinaus ist in der angeschlossenen Anlage 2 „Übersicht über den voraussichtlichen Stand der allgemeinen Rücklage“ der aktuelle Rücklagenbestand bzw.
die einsetzbare Rücklage (Stand: 04.06.2014) dargestellt.

Zweite Phase (Entschuldungskonzept/nach der Landesgartenschau)

In dieser zweiten Phase gilt es, die dann (nach der ersten Phase) noch erforderlich gewordene Neuverschuldung zurückzuführen. Die dann noch vorhandenen
Neukredite sind nach der LGS über einen angemessenen Zeitraum mit für den
Haushalt verkraftbaren Raten zu tilgen.
Die Vorgehensweise für die Entschuldung entspricht im Grunde genommen dem
unter der Phase 1 dargelegten Handlungsfeld, d.h. vornehmlich sind planmäßige
Mittelfreisetzungen auf der Ausgabenseite des Verwaltungs- und Vermögenshaushaltes zu erreichen. Darüber hinaus sind erzielte Verbesserungen der Jahresergebnisse im Idealfall in die Schuldrückführung einzubeziehen.
Die konkrete inhaltliche Ausgestaltung dieser Entschuldungsphase (z.B. Zeitraum der Entschuldung bzw. Höhe der jährlichen Schuldrückführung), die in Abhängigkeit der tatsächlichen Höhe der Neuverschuldung und der Vereinbarkeit mit
der Leistungsfähigkeit des Haushalts steht, ist nach der LGS bis spätestens
Sommer 2019 durch einen entsprechenden Beschluss des Gemeinderats zu
fixieren.

Weiteres Vorgehen:
Die Verwaltung wird beauftragt, die künftigen Haushalts- und Finanzplanungen in
den jeweiligen Entwurfsfassungen entsprechend der Beschlusslage aufzustellen
und dem Gemeinderat vorzulegen. Dies gilt erstmals für das kommende Haushaltsplanjahr 2015, in welchem vorrangig die hohen Haushaltsreste abzubauen
sind. Neue Unterhaltungs- und Investitionsmaßnahmen werden demnach nur bei
absolut zwingendem Bedarf in das Planwerk aufgenommen.

Dr. Wolfgang G. Müller

Jürgen Trampert