Datei: Beschlussvorlage (Rechtsgutachten Kanzlei Geulen&Klinger)

16. November 2020

Kommunale Möglichkeiten der
Beschränkung des Abbrennens pyrotechnischer Gegenstände an
Silvester
Gliederung
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Seite

Hintergrund................................................................................................................................ 2
Rechtliche Einordnung .......................................................................................................... 2
Möglichkeiten der Beschränkung...................................................................................... 2
3.1
Bundesimmissionsschutzrecht ....................................................................... 2
3.2
Landesrechtliche Immissionsschutzregelungen ..................................... 2
3.3
Sprengstoffrechtliche Möglichkeiten............................................................ 3
3.3.1
Verbotsregelung des § 23 Abs. 1 1. SprengstoffV .............................. 3
3.3.2
Verbotsermächtigung des § 24 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 1. SprengstoffV. 3
3.3.3
Verbotsermächtigung des § 24 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 1. SprengstoffV. 3
3.4
Ordnungsrechtliche Möglichkeiten ............................................................... 4
3.4.1
Zuständigkeit .................................................................................................... 4
3.4.2
Tatbestandsvoraussetzungen .................................................................... 4
3.4.2.1
Verstöße gegen die Rechtsordnung
4
3.4.2.2
Gefährdung von Leben und Gesundheit von Personen
4
3.4.3
Rechtsfolge: Ermessen .................................................................................. 4
3.4.4
Rechtsmittelbehelfsbelehrung und Anordnung der sofortigen
Vollziehung........................................................................................................ 5
Behebung von Vollzugsdefiziten bestehender Verbotsnormen ........................... 5
4.1
Verkaufsverbot an minderjährige Personen ............................................. 5
4.2
Nutzungsverbot für minderjährige Personen........................................... 5
Ergebnis ....................................................................................................................................... 5

Hintergrund

Das jährliche Silvesterfeuerwerk hat einen beachtlichen Anteil an der Luftverschmutzung
und führt zu einer deutlichen Erhöhung der Feinstaubkonzentration. In wenigen Stunden
werden durch die Feuerwerkskörper zum Jahreswechsel ca. 5.000 Tonnen Feinstaub freigesetzt. Dies entspricht etwa 17 Prozent der jährlich im Straßenverkehr entstehenden Feinstaubmenge.1 In ihrer Gesundheit vorgeschädigte Personen, wie zum Beispiel Asthmatiker,
vermeiden es an diesem Tag teilweise auf die Straße zu gehen. Zudem wird in bestimmten
Ortsteilen einiger deutscher Großstädte jährlich von bürgerkriegsähnlichen Zuständen gesprochen2, die jedes Jahr aufs Neue am Silvestertag ausbrechen. Berichtet wird von Angriffen auf Polizisten, die mit Feuerwerkskörpern begangen werden. Häufig werden Feuerwerkskörper zudem in Gegenden gezündet, die hierfür aufgrund ihrer dichten Besiedelung
oder ihrer Bauweise nicht geeignet sind.
Auf kommunaler Ebene können verschiedene Maßnahmen aufgezeigt werden, mit denen
das Silvesterfeuerwerk beschränkt werden kann.

Rechtliche Einordnung

Der Umgang mit Feuerwerkskörpern wird durch das Sprengstoffgesetz (im Folgenden:
SprengstoffG) und durch die Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (im Folgenden: 1.
SprengstoffV) geregelt. Nach § 23 Abs. 2 S. 1 SprengstoffV dürfen pyrotechnische Gegenstände der Kategorie F 2 in der Zeit vom 2. Januar bis 30. Dezember nur durch Inhaber einer
Erlaubnis nach § 7 oder § 27 SprengstoffG, eines Befähigungsscheines nach § 20 SprengstoffG oder einer Ausnahmebewilligung nach § 24 Abs. 1 SprengstoffV verwendet (abgebrannt) werden. Im Zeitraum von Silvester ist daher jede volljährige Person berechtigt, Feuerwerkskörper der Kategorie F 2 zu zünden. Minderjährigen ist dies generell untersagt.

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3.1

Möglichkeiten der Beschränkung
Bundesimmissionsschutzrecht

§ 26 Abs. 3 der 39. BImSchV bestimmt, dass sich die zuständigen Behörden darum bemühen,
die bestmögliche Luftqualität, die mit einer nachhaltigen Entwicklung in Einklang zu bringen ist, aufrechtzuerhalten. Sie berücksichtigen dieses Ziel bei allen für die Luftqualität relevanten Planungen. im Rahmen der jeweiligen Ermessensausübung ist dieses Ziel in besonderer Weise zu berücksichtigen.

3.2

Landesrechtliche Immissionsschutzregelungen

Das Landesimmissionsschutzrecht bietet Möglichkeiten der Justierung nach den jeweils gegebenen kommunalen Situationen.

https://www.duh.de/presse/pressemitteilungen/pressemitteilung/feinstaubbelastung-durch-silvesterfeuerwerk-deutsche-umwelthilfe-fordert-stopp-von-feuerwerken-in-b/, abgerufen am 17.1.2019.
Tagesspiegel vom 21.01.2019 „Lob und Kritik am Böllerverbot aus der Berliner Politik“; abrufbar unter:
https://www.tagesspiegel.de/berlin/feuerwerk-lob-und-kritik-am-boellerverbot-aus-der-berliner-politik/23889894.html; abgerufen am 24.01.2019.
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In Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen, Brandenburg und Niedersachsen wurden bereits Regelungen erlassen, meist zum Schutz besonders schonungsbedürftiger Gebiete.
In Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg und Rheinland-Pfalz wurden zwar landesrechtliche
Immissionsschutzregelungen erlassen. Sie enthalten jedoch keine Ermächtigungen zugunsten der Gemeinden, mit denen Silvesterfeuerwerk teilweise oder umfassend beschränkt
werden könnte. Diese Regelungen können jedoch ohne weiteres um Ermächtigungen zur
Begrenzung der Benutzung von Pyrotechnik ergänzt werden.
In Baden-Württemberg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen, SachsenAnhalt und Thüringen gibt es keine entsprechenden Landesimmissions- bzw. Lärmschutzgesetze. Auch dies steht der Ausübung landesrechtliche Befugnisse aber nicht entgegen. Die
Bundesländer können handeln.

3.3

Sprengstoffrecht

Das Sprengstoffrecht enthält schon jetzt Beschränkungen, die in der Praxis zu berücksichtigen sind.
3.3.1

Verbotsregelung des § 23 Abs. 1 1. SprengstoffV

Nach § 23 Abs. 1 der 1. SprengstoffV ist das Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände in
unmittelbarer Nähe von Kirchen, Krankenhäusern, Kinder- und Altersheimen sowie besonders brandempfindlichen Gebäuden oder Anlagen verboten. Das gilt auch an Silvester und
für alle Kategorien von Feuerwerksartikeln.3 Personen, die sich dem Verbot des § 23 Abs. 1
der 1. SprengstoffV widersetzen, dürfen daher von der zuständigen Ordnungsbehörde aufgrund der jeweils einschlägigen Generalermächtigung zur Einhaltung der Norm veranlasst
werden. Wer vorsätzlich entgegen § 23 Abs. 1 oder Abs. 2 S. 1 einen pyrotechnischen Gegenstand abbrennt, handelt nach § 46 Nr. 8 lit.) b 1. SprengstoffV ordnungswidrig im Sinne
des § 41 Abs. 1 Nr. 16 SprengstoffG.
3.3.2

Verbotsermächtigung des § 24 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 1. SprengstoffV

Aufgrund von § 24 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 der 1. SprengstoffV kann die zuständige Behörde eine
der Verbotsnorm des § 23 Abs. 1 der 1. SprengstoffV entsprechende Abbrennanordnung
treffen zum Schutz von besonders brandempfindlichen Gebäuden und Anlagen.
3.3.3

Verbotsermächtigung des § 24 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 1. SprengstoffV

Die Allgemeinverfügung nach § 24 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 1. SprengstoffV ermöglicht ein Verbot
von Feuerwerkskörpern mit ausschließlicher Knallwirkung in dicht besiedelten Gebieten.
Vor allem sämtliche städtische Gegenden können als dicht besiedelte Gebiete bewertet werden. Die Norm eröffnet einen Ermessensspielraum zugunsten der zuständigen Behörde.

Vgl. hierzu auch „Meldung Bevölkerungsschutz vom 28.12.2015, Silvester feiern - aber sicher“ des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat, abrufbar unter: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/kurzmeldungen/DE/2015/12/silvester-feiern-aber-sicher.html; so auch „Meldung Bevölkerungsschutz vom 27.12.2018“, abrufbar
unter: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/kurzmeldungen/DE/2018/12/silvester.html.
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Eine entsprechende Anordnung ist geeignet, Personen, die in dicht besiedelten Gebieten leben, vor psychischen und gesundheitlichen Schäden, die von Feuerwerkskörpern mit Knallwirkung ausgehen, zu schützen.

3.4

Ordnungsrechtliche Möglichkeiten

Auch das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht bietet Möglichkeiten zum Erlass von Allgemeinverfügungen, die das Zünden von Feuerwerkskörpern verbieten. In vielen Städten
wird das Abbrennen von Silvesterfeuerwerk bereits auf diese Art und Weise beschränkt.
3.4.1

Zuständigkeit

Die sachliche und örtliche Zuständigkeit der jeweiligen Behörde ergibt sich aus den Zuständigkeitsregelungen der Länder.
3.4.2

Tatbestandsvoraussetzungen

Tatbestandsvoraussetzung ist eine bestehende Gefahr für die Schutzgüter der öffentlichen
Sicherheit. Diese umfassen neben der Unverletzlichkeit der Normen der Rechtsordnung die
Unversehrtheit von Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des Einzelnen sowie
den Bestand und das Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen.
3.4.2.1
Verstöße gegen die Rechtsordnung
Regelmäßig kommt es an den Silvesterabenden zu Verstößen gegen die Regelungen des
Sprengstoffrechts selbst und es werden Straftatbestände verwirklicht.
3.4.2.2
Gefährdung von Leben und Gesundheit von Personen
Das Silvesterfeuerwerk führt regelmäßig zu einer Gefährdung von Leben und Gesundheit
von Personen. So gehen von vielen Feuerwerkskörpern massive Knallwirkungen aus, die
das Gehör erheblich schädigen können.4 Die Knallwirkung entsteht jedenfalls in dicht besiedelten Gebieten, dort insbesondere in engen Straßen. Hinzu kommen strafrechtlich relevante Körperverletzungen, die auf das Zünden von Feuerwerkskörpern zurückzuführen
sind.5
3.4.3

Rechtsfolge: Ermessen

Rechtsfolge der Generalermächtigungen ist jeweils Ermessen. Die Behörde kann weitreichende Verbotsverfügungen erlassen. Ihr Handeln muss den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Dabei wird aber zu berücksichtigen sein, dass auch in ihrer Gesundheit vorgeschädigte Personen, wie Asthmatiker, geschützt werden müssen. Dem Staat obliegt grundsätzlich eine Schutzpflicht für alle seine Bürgerinnen und Bürger, nicht nur für
gesunde Menschen. Dieser muss er gerecht werden.

Vgl. etwa https://www.hno-aerzte-im-netz.de/news/hno-news/silvesterknaller-koennen-zu-hoerschaeden-fuehren.html; abgerufen am 24.01.2019.
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https://www.rbb24.de/panorama/beitrag/2018/12/silvesternacht-berlin-brandenburg-verletzte-feuerwehr-polizei.html, Beitrag vom 01.01.2019; so auch https://www.berlin.de/polizei/polizeimeldungen/pressemitteilung.770464.php; abgerufen am 24.01.2019; https://www.rbb24.de/panorama/beitrag/2018/12/silvesternacht-berlinbrandenburg-verletzte-feuerwehr-polizei.html, Beitrag vom 01.01.2019; abgerufen am 24.01.2019.

5
Die Einschränkung der grundrechtlich verbürgten Handlungsfreiheit erfolgt im Interesse
des Gemeinwohls und stellt damit einen legitimen Zweck dar. Der Erlass von auf ordnungsrechtlichen Generalermächtigungen beruhenden Allgemeinverfügungen ist grundsätzlich
auch geeignet diesen Zweck zu erfüllen. Er kann dann erforderlich sein, wenn der verfolgte
Zweck – der Schutz der öffentlichen Sicherheit – nicht durch ein anderes, milderes, aber
gleich geeignetes Mittel erreicht werden kann. Unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass für bestimme Städte und ihre Stadtstrukturen nur lokal weitreichende Allgemeinverfügungen in der Lage sein werden, einen ausreichenden Schutz der öffentlichen Sicherheit zu gewährleisten und entsprechende Verbote
daher auch erforderlich sind. Die jeweiligen Kommunen müssen daher untersuchen, ob für
ihr Gebiet teilweise Beschränkungen genügen oder ob nur umfassende Begrenzungen einen
ausreichenden Schutz vor einer Verletzung der Rechtsordnung und für das Leben und die
Gesundheit von Personen bieten.
3.4.4

Rechtsmittelbehelfsbelehrung und Anordnung der sofortigen Vollziehung

Die Allgemeinverfügung muss eine Rechtsmittelbehelfsbelehrung beinhalten, vgl. § 37 Abs.
6 VwVfG. Zudem muss die zuständige Behörde nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige
Vollziehung der Anordnung anordnen, um einen rechtzeitigen Schutz zu gewährleisten. Die
Anordnung der sofortigen Vollziehung liegt im öffentlichen Interesse, da bei Nichteinhaltung der Anordnung die öffentliche Sicherheit gefährdet ist.

Behebung von Vollzugsdefiziten bestehender Verbotsnormen

Neben den rechtlichen Möglichkeiten zum Erlass von Allgemeinverfügungen, ist zu bedenken, dass sich bereits zurzeit direkte Verbote aus dem Sprengstoffrecht ergeben, deren Vollzug zu verbessern ist.

4.1

Verkaufsverbot an minderjährige Personen

Der Verkauf und das Überlassen von Feuerwerkskörpern der Kategorie F2 an minderjährige Personen ist nach § 22 Abs. 3 SprenstoffG verboten. Nach § 40 Abs. 2 Nr. 3 lit. a) i.V.m.
Abs. 1 Nr. 1 SprengstoffG wird derjenige, der explosionsgefährliche Stoffe entgegen § 22
Abs. 3 SprengstoffG einer Person unter 18 Jahren überlässt, mit Freiheitsstrafe bis zu drei
Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. Handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe, vgl. § 40 Abs. 4 SprengstoffG.

4.2

Nutzungsverbot für minderjährige Personen

Nach § 23 Abs. 2 S. 2 SprengstoffV dürfen an Silvester zwar volljährige Personen, nicht aber
minderjährige Personen Feuerwerkskörper der Kategorie F2 zünden.

Ergebnis

Es gibt zahlreiche rechtliche Möglichkeiten, das Abbrennen von Feuerwerkskörpern zu beschränken. Einige Rechtsgrundlagen können leichter zur Anwendung kommen, betreffen
aber nur besondere lokale bauliche Situationen. Andere Rechtsgrundlagen setzen die Gefahr von Leib und Leben voraus, können dann aber auch jenseits besonderer baulicher Situationen in der jeweiligen Kommune zur Anwendung gelangen. Am weitesten gehen die
Möglichkeiten, die mit den ordnungsrechtlichen Generalklauseln verbunden sind.
Die einschlägigen Rechtsgrundlagen werden in folgender Tabelle dargestellt.

Bundesimmissionsschutzrecht

Landesimmissionsschutzrecht

Sprengstoffrecht

Polizei- und
Ordnungsrecht

Keine „harten“ unmittelbaren Rechtsgrundlagen

Schleswig-Holstein: § 3 Abs. 1
Nr. 4 LImSchG vom 6. Januar
2009 (GVOBl. S. 2)

Ordnungsrechtliche Generalklauseln der Länder

§ 26 Abs. 3 der 39.
BImSchV als „weiche Regelung“

Nordrhein-Westfalen: nach § 5
Abs. 1 LImSchG vom 18. März
1975 (GV NW S. 232)

Verbotsregelung
des § 23 Abs. 1 1.
SprengstoffV (Geltung von Gesetzes
wegen)
Verbotsermächtigung des § 24 Abs.
2 S. 1 Nr. 1 der 1.
SprengstoffV
Verbotsermächtigung des § 24 Abs.
2 S. 1 Nr. 2 der 1.
SprengstoffV

Brandenburg: § 5 Abs. 1 LImSchG vom 22. Juli 1999 (GVBl.
I S. 386)
Niedersachsen: § 2 Abs. 2 S. 1
Nr. 2 des Nds LärmschutzG

20. März 2019

Professor Dr. Remo Klinger

Karoline Borwieck